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团结报:周恩来:依法治国的倡导者和践行者(徐行 刘新钰)
来源: 团结报1月9日5版发稿时间:2020-01-10 14:49

  徐行 刘新钰

  1月8日,是周恩来总理逝世44周年纪念日。回顾新中国70多年的光辉历程,不难发现依法治国不但是中国共产党的基本治国方略,也是对新中国历史经验的深刻总结。毛泽东、周恩来等第一代领导人对新中国的法制建设发挥了奠基性重要作用,他们是依法治国的最早倡导者和实践者。特别是作为政务院总理的周恩来积极倡导依法治国的理念,并进行了成功的实践,从1949年至1954年,他亲自领导制定了《中国人民政治协商会议共同纲领》和一系列法律法规,他在中央政府中建立了专门的政法机构和监督机构,他坚持有法必依、执法必严,严格管理,在新中国第一部宪法的制定实施中亦做了大量卓有成效的工作。他为新中国初创时期的法制建设做出了不可磨灭的贡献。

  为《共同纲领》和第一部宪法的制定做出了特殊贡献

  创建和巩固国家政权,必须确立一系列根本的法律制度。1949年周恩来在殚精竭虑地筹建人民政协和中央人民政府过程中,花费了大量心血,亲自领导了具有临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》的起草和制定工作。6月15日,在政协筹备会第一次会议上周恩来被推选为常委会副主任,并兼任第三小组组长,该小组负责《共同纲领》的起草工作。他用了一周时间在勤政殿亲自执笔起草了这个纲领的初稿。在草拟过程中,他曾数易其稿,最初标题为《新民主主义纲领》,后改为《新民主主义的共同纲领》,最后定为《中国人民政治协商会议共同纲领》。

  周恩来将纲领初稿写出后,经过7次反复讨论和修改,广泛地吸收了各方面的意见。9月22日,周恩来在政协会议上对纲领草案的起草经过和特点做了说明。9月29日,政协第一届全体会议一致通过了《中国人民政治协商会议共同纲领》。纲领具有临时宪法的作用,为新中国中央人民政府的成立奠定了法律基础。

  新中国诞生后,周恩来严格依照《共同纲领》作为中央人民政府的施政方针。他清楚地认识到宪法作为立国之本是其他一切法律制度产生的前提和基础,对于维护国家政权具有重要的保障作用。他明确指出,“宪法的制定颁布可以使全国人心更加安定,政治基础更加巩固,各种建设都能在政治领导的巩固基础上来进行。”在新中国成立初期,他将实施《共同纲领》和制定宪法作为各项工作中的重中之重。

  第一部《中华人民共和国宪法》是毛泽东亲自领导制定的。周恩来为第一届全国人大的召开和宪法的制定做了许多重要的和必要的准备工作。在宪法的制定过程中,他强调了两个重要问题,一是强调制定宪法必须吸收广大人民群众的意见,要经过群众的充分酝酿和讨论。这样不仅增强了宪法的民主性,而且充分动员了全国人民对宪法的了解,提高了人民的主体地位;二是强调在制定宪法时要充分借鉴国内外经验,一方面应与《共同纲领》和其他现行法律相对接,另一方面可以吸取其他国家如苏联的制宪经验。

  在新中国第一部宪法颁布前后,周恩来领导制定了其他许多重要法律,以宪法为核心初步形成了新中国的法律体系。1953年他主持修改了《中华人民共和国全国人民代表大会选举法(草案)》,1954年他领导制定了国家行政、司法、监察各机构的基本法规。在第一届全国人民代表大会上,不仅通过了《中华人民共和国宪法》,还通过了《中华人民共和国全国人民代表大会组织法》《中华人民共和国国务院组织法》《中华人民共和国法院组织法》《中华人民共和国人民检察院组织法》《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》《关于中华人民共和国现行法律、法令继续有效的决议》等重要法律,为国家各个政治机构的设置、职责权限、运行方式等重大问题提供了法律依据。标志着我国的法治建设迈出了重要的一步。

  在中央政府中建立专门的政法机构和监督机构

  周恩来在组建第一届中央政府中,设立了高于部级的政法机构和监察机构,即政务院政治法律委员会与人民监察委员会。政法委员会的任务除了负责指导内务部、公安部、司法部、法制委员会和民族事务委员会5个部门的工作,还负责联系最高人民法院、最高人民检察署和人民监察委员会。

  1949年11月18日在政务院第六次政务会议上,周恩来听取了董必武、罗瑞卿等人的报告,讨论了政法委组织条例草案,明确了其工作职责和组织架构设置。为拓展政法干部的来源,他积极支持政法委创设中央政法干部学校。

  为了充分发挥监察机构的作用,周恩来特意任命民主人士谭平山担任人民监察委员会的主任,以刘景范和潘震亚为副主任。周恩来阐明建立监察委的目的在于:建立新中国的监察制度,监察行政部门的公务人员是否执行了政府的决议和政策,是否有贪污腐化等情形。他明确了监察委的职责是:监察全国各级国家机关和各种公务人员是否违反国家政策、法律、法令或损害人民及国家之利益,并纠举其中之违法失职的机关和人员;指导全国各级监察工作,颁发决议和命令,并检查决议与命令的执行情况;接受处理人民和人民团体对各级国家机关和各种公务人员违法失职行为的控告。

  周恩来还考虑了加强群众监督。1951年6月他签署了《政务院关于处理人民来信和接见人民工作的决定》,鼓励人民群众监督自己的政府和工作人员。他主持的第130次政务会议通过了《中华人民共和国惩治贪污条例》,提出对国家工作人员中的贪污者要从严惩办,以确保干部奉公守法,廉洁从政,确保共产党政府在人民大众心中的形象。在周恩来领导下,新中国建立初期的政法工作和监察工作开展的卓有成效,对维护国家政权、完善法制建设发挥了重要作用。

  领导制定实施了一系列法律法规和通则条列

  从新中国诞生到第一届全国人大召开是我国立法工作初始阶段,在这段时期中央政府既是行政机关又是立法机关,具有双重职能。为了坚持各项工作必须有章可循、有法可依,周恩来亲自领导制定了一系列法律、法规、通则、条例、规定、实施办法等,其主要内容涵盖三大方面:

  一是关于政治建设、政权建设方面的法律法规。为了使人民政权能够迅速健全和有序地运转起来,周恩来很重视制定从中央到地方各级部门的组织条例、组织通则,他认为这是开展其他一切工作的基础。他亲自领导制定了《中国人民政协协商会议组织法》《中央人民政府组织法》《中央人民政府政务院组织条例》、《政务院关于指导接收工作委员会工作条例》《政务院关于任免工作人员的暂行办法》等政治建设方面的法规,为接收原国民党政府中央机关,为新生人民政权的正常运转提供了重要的法律保证。周恩来还亲自主持制定了一系列组织通则,对各级政府的组织结构逐步加以规范,如《政务院及所属各机关组织通则》《大行政区人民政府委员会组织通则》《省人民政府组织通则》《市人民政府组织通则》《区人民政府和区公所组织通则》《县人民政府组织通则》《乡(行政村)人民政府组织通则》等等。这些通则规范了各级政府的组建形式、机构设置方式、人员任免办法等内容,使我国从中央到地方的各级政权得以巩固和完善。

  二是关于干部管理和干部队伍建设方面的法律法规。周恩来认为建立健全国家的人事管理制度是开展其他一切工作的基础,可以使各级干部各司其职、各尽其责,避免官僚主义和人浮于事。他首先领导制定了政务院及其直属机构的管理规则,如政务院组织条例、监察委组织条例、国家计委暂行工作条例、外交工作人员守则等等。这些通则和条例规定了各级政府职权及相互关系、各部门的机构设置、人员配备等重要问题,使政务院各部门工作的迅速开展有章可循。其次,为进一步加强干部管理,他领导制定了各级干部日常行政管理规范,对干部的行政行为加以约束。在新中国诞生不长时期他就领导建立了行政机关人员的任免制度、工作制度、报告制度、保密制度、奖惩制度、工资制度、退休制度、医疗制度,逐步出台了包括干部的吸收、录用、任免、调配、培训、奖惩、工资、福利、退休、退职、军队干部转业安置、高等院校大中专毕业生分配派遣原则等一套比较完整的人事管理规则,此外还统一了政府各机关公文撰写形式和公文处理方式,从而使新中国的行政管理和干部队伍管理工作逐渐走向规范化和制度化。

  三是关于经济建设和社会建设方面的法律法规。新中国诞生之初,百废待兴,急需迅速恢复经济,发展生产,整顿社会秩序,而经济和社会建设同样需要相应的法律保障。在经济建设方面,政务院陆续颁布了《关于管制美国在华财产冻结美国在华存款的命令》《关于统一国家财政经济工作的决定》《土地改革法》《关于进一步整理城市地方财政的决定》以及海关进出口税则暂行条例等等。在社会建设方面,周恩来参与制定了《中华人民共和国婚姻法》,他还签署了革命烈士家属和军属优待条例、残废军人优待抚恤条例,及《中华人民共和国惩治反革命条例》等。以上这些条例的制定实施,保证了新中国经济和社会建设向法治化轨道迈进。

  亲自指导司法工作,坚持有法必依,执法必严

  1950年8月25日,周恩来主持政务会议专门讨论了司法部长史良作的《第一届全国司法会议的综合报告》,他专门阐述了司法工作的重要性和方针在于“司法工作是人民政权的重要支柱之一。”“镇压与宽大、惩罚与教育必须结合起来做,才能达到瓦解对人、改造罪犯的目的。”同年11月他签署了《政务院关于加强人民司法工作的指示》,再次阐明司法工作当前的主要任务。

  周恩来主张对司法系统实行中央与地方政府双重领导的机制,要坚持执法的严格性、公正性以及执法方向的正确性。他强调有法必依,执法必严,不能流于形式。他认为法律的执行是一项十分艰巨的社会任务,不仅要求严格的执法程序,而且要把对执法人员的教育工作视为一项重大的政治任务,他们的政治立场和政治态度在很大程度上影响着法律执行的效果。

  周恩来坚持法律面前一律平等的原则,对任何违法乱纪的个人或组织,必须坚决查处、决不姑息。他强调干部要带头遵纪守法。应坚持更严格标准,发现违法失职行为必须依照党纪国法严肃处理。在遵纪守法,廉洁奉公方面,他身体力行,严格自律,率先垂范。

  周恩来一贯认为加强监督是法律法规有效实施的重要保障,应推动立法和执法过程的公开透明,防止脱离群众、暗箱操作现象的发生。他在分析官僚主义产生的原因时指出“愈在上层,愈容易脱离群众、脱离实际,愈容易犯官僚主义毛病。”他经常告诫党员干部必须始终接受人民群众的监督和法律监督。为了发挥人大代表和政协委员的监督作用,他提出“还要进一步使人大代表参加对政府工作的检查,一直到检查公安、司法工作。”

  新中国创建初期的法制建设从无到有,逐渐完善发展,周恩来做了大量开创性的工作。他不仅领导制定了各项法律法规、建立了专门的政法领导机构和行政监察建构、确保了各项法律法规的有效实施,而且带头守法,严格执法,严格管理,严守纪律,树立了法律的权威性和严肃性,使新中国的各项建设初步走上了法治化轨道。周恩来对中国法制法规建设所做的不懈努力和探索,为我国社会主义法制体系的建立健全奠定了基础,他无疑是我国依法治国的最早倡导和和践行者之一。中共十九届四中全会做出“坚持和完善中国特色社会主义法治体系,提高党依法治国、依法执政能力”的新部署,重温周恩来的杰出的法治思想和实践经验具有重要的指导和启迪意义。

  (作者单位: yzc567亚洲城手机版周恩来政府管理学院)

编辑:聂际慈

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